왜 달콤한 음료에 세금을 부과하고 케이크나 쿠키에는 부과하지 않는가

아침 출근길에 달콤한 캔 커피를 사고, 점심에는 청량음료를 선택하고, 오후에는 에너지 드링크를 마신다. 퇴근길에는 편의점에서 페트병 음료를 집어 든다.

이러한 광경은 필리핀뿐만 아니라 일본에서도 드문 일이 아니다. 우리는 달콤한 음료를 "식사"가 아닌 갈증을 해소하거나 기분 전환을 위해 마신다. 따라서 자신이 얼마나 많은 당분을 섭취했는지 의식하기 어렵다.

필리핀의 경제지 BusinessWorld에 게재된 논고는 이러한 설탕이 들어간 음료에 대한 과세에 대해 소박하지만 중요한 의문을 제기하고 있다.

왜 청량음료에는 세금을 부과하면서, 같은 양의 설탕을 포함하는 케이크나 쿠키, 캔디에는 세금을 부과하지 않는가.

이 의문은 설탕세를 비판하기 위한 것만은 아니다. 어떤 식품을 건강 정책의 대상으로 삼고, 어디서부터 개인의 선택에 맡길 것인가라는 현대의 공중 보건 정책이 안고 있는 난제 그 자체이다.

필리핀에서 시작된 "달콤한 음료에 대한 과세"

필리핀에서는 2018년, 세제 개혁 패키지의 일환으로 설탕이 들어간 음료에 대한 물품세가 도입되었다.

설탕이나 인공 감미료를 사용한 음료에는 1리터당 6페소, 고과당 옥수수 시럽을 사용한 음료에는 1리터당 12페소가 부과된다. 한편, 우유, 일정한 커피 음료, 천연 과즙, 의료 목적의 음료 등에는 면세 조치가 마련되었다.

정책의 목적은 단순히 세수를 늘리는 것이 아니다. 가격을 인상함으로써 달콤한 음료의 구매를 줄이고, 비만, 2형 당뇨병, 심혈관 질환, 충치 등의 위험을 억제하는 데 있다.

2026년 7월에는 필리핀 보건부, 세계보건기구 필리핀 사무소, 싱가포르 국립대학 연구자들이 제도 도입 후의 효과를 검증하고, 향후 개선책을 검토하는 회의를 열었다. 제도는 도입하고 끝나는 것이 아니라, 실제로 소비량이나 건강 상태가 변했는지, 기업의 상품 설계에 영향을 미쳤는지를 조사하는 단계에 들어가고 있다.

필리핀 의회의 정책 연구 부문에서는 현재와 같은 음료의 용량을 기준으로 하는 과세로는 제품별 당분량의 차이를 충분히 반영할 수 없다는 지적도 나오고 있다.

당분이 매우 많은 음료와 비교적 적은 음료에 동일한 세율을 적용하면, 제조업체가 당분을 줄일 동기는 약해진다. 소비자에게도 어떤 제품이 더 건강한지 가격에서 알기 어렵다.

즉, 현재의 논의는 "설탕세를 계속할 것인가 폐지할 것인가"라는 이분법이 아니다. "어떤 구조로 다시 만들어야 건강 개선으로 이어질 것인가"라는 제도 설계의 문제로 옮겨가고 있다.

왜 처음의 표적은 케이크가 아닌 음료인가

설탕을 포함하는 식품은 셀 수 없이 많다. 그럼에도 불구하고 많은 나라가 먼저 음료를 과세 대상으로 삼아온 데는 이유가 있다.

첫째, 음료는 당분을 단시간에 섭취하기 쉽다.

케이크나 쿠키는 씹어서 먹기 때문에 어느 정도 시간이 걸린다. 지방질이나 단백질, 식이섬유 등도 포함되어 있어 포만감이 생길 수도 있다. 물론 과식하면 고칼로리가 되지만, 많은 사람은 케이크를 식사 중이나 간식으로 인식하고 있다.

반면, 달콤한 음료는 배고프지 않아도 마실 수 있다. 식사와 함께 섭취할 수도 있고, 500밀리리터의 병을 단시간에 마시는 것도 어렵지 않다. 액체이기 때문에 섭취한 에너지를 "먹은 양"으로 인식하기 어려운 문제도 있다.

둘째, 과세 대상을 정의하기 쉽다.

공장에서 생산되는 페트병 음료나 캔 음료라면, 용량, 원재료, 당분량, 출하 본수를 비교적 정확하게 파악할 수 있다. 제조업체나 수입업자의 단계에서 징세할 수 있어 세무 행정상도 다루기 쉽다.

이에 반해, 케이크나 쿠키는 종류가 매우 많다. 대기업이 제조하는 포장 과자도 있고, 마을의 양과자점의 상품, 호텔의 디저트, 가정에서 만들어지는 과자도 있다. 설탕뿐만 아니라 밀가루, 버터, 생크림 등이 건강에 영향을 미치기 때문에 설탕의 양만으로 일률적으로 분류하기는 어렵다.

셋째, 제조업체에 의한 "감당"을 촉진하기 쉽다.

당분량에 따라 세율이 올라가는 제도라면, 제조업체는 과세를 피하기 위해 레시피를 변경한다. 단순히 소비자가 높은 가격을 지불하는 것이 아니라, 시장에 나오는 상품 자체의 당분이 적어질 가능성이 있다.

건강세의 중요한 목적은 소비자를 벌하는 것이 아니다. 기업이 건강을 고려한 상품으로 변경하도록, 가격을 통해 유도하는 데 있다.

그럼에도 "케이크는 괜찮은가"라는 의문은 남는다

음료에서 과세를 시작하는 합리성은 있다. 그러나 그것만으로 케이크나 쿠키가 건강상 무해해지는 것은 아니다.

설탕에 더해 지방질을 많이 포함하는 과자는 소량으로도 고칼로리가 될 수 있다. 과자빵, 도넛, 아이스크림, 초콜릿, 구운 과자 등을 일상적으로 먹으면 음료와 마찬가지로 과도한 에너지 섭취로 이어진다.

음료만 가격을 올리면, 소비자가 달콤한 음료를 줄이는 대신 과자나 다른 고칼로리 상품을 많이 구매할 가능성도 부정할 수 없다. 이를 "대체 효과"라고 부른다.

제도의 경계에 부자연스러운 예외가 많으면, 시민의 납득감도 잃게 된다.

설탕이 들어간 탄산음료에는 과세되는데, 같은 정도의 당분을 포함하는 마시는 요구르트는 면세된다. 병에 든 커피는 대상이지만, 가게에서 만들어진 달콤한 음료는 대상 외가 된다. 설탕을 줄인 상품에도 인공 감미료를 이유로 같은 부담이 걸린다.

이러한 상황에서는 건강을 위한 정책이 아니라, 취하기 쉬운 상품에서 세금을 걷고 있을 뿐이라고 받아들여질 수 있다.

세계보건기구에 따르면, 설탕이 들어간 음료에 어떤 형태로든 세금을 부과하고 있는 국가는 최소 116개국에 이른다. 그러나 가당 유제품, 과즙 음료, 달콤한 캔 커피나 페트병 차 등이 대상에서 제외되는 제도도 많다.

또한, 세계의 설탕이 들어간 음료세의 중앙값은 일반적인 탄산음료 가격의 약 2%에 불과하다. 가격을 거의 변화시키지 않는 정도의 세율로는 소비 행동에도 제조업체의 상품 개발에도 충분한 영향을 미치지 않을 가능성이 있다.

중요한 것은 "세금이 있다"는 사실이 아니라, 무엇을 어느 정도 변화시키는 제도인가이다.

SNS에서는 "건강 정책"과 "편승 가격 인상"이 충돌

설탕세를 도입한 국가의 SNS나 온라인 게시판에서는 시민의 반응이 크게 나뉘고 있다. 게시물은 여론조사가 아니며, 사회 전체를 대표하는 것은 아니지만, 제도에 대한 불만이나 기대가 어디에 집중되는지를 아는 단서가 된다.

눈에 띄는 것은 "제도의 생각에는 찬성하지만, 현재의 구조는 이상하다"는 의견이다.

폴란드의 온라인 게시판에서는 설탕을 포함하지 않은 감미료 음료까지 부담의 대상이 되는 것과, 판매 방법, 유제품 성분, 과즙 비율에 따라 같은 음료의 취급이 달라지는 것에 비판이 집중되었다. "설탕에 대한 과세가 아니라, 달콤한 맛에 대한 과세가 아니냐", "건강 대책을 구실로 한 현금 모으기다"라는 반응도 보인다.

특히 강한 반발을 초래하는 것은 세수의 용도가 보이지 않는 경우이다.

가격만 오르고, 학교 급식, 치과 검진, 당뇨병 예방, 음료수 설비 등에 환원되고 있다는 실감이 없다면, 소비자는 건강 정책보다 증세로 받아들인다. 소액의 가격 인상이라도, 일상적으로 구매하는 사람이나 소득이 낮은 가정에는 누적되는 부담이 된다.

한편으로는 "어디서부터 시작하지 않으면 아무것도 변하지 않는다", "기업이 설탕을 줄인다면 의미가 있다"며 제도를 지지하는 목소리도 있다.

미국의 게시판에서는 보통의 절반 정도의 당분 상품을 요구하는 의견이나, 타피오카 음료점처럼 단맛을 20%, 50% 등에서 선택할 수 있는 구조를 평가하는 게시물이 보였다. "청량음료는 너무 달다", "케이크나 쿠키에도 저당 상품을 늘려주었으면 좋겠다"는 목소리도 있다.

이 반응이 보여주는 것은 소비자가 반드시 "달콤한 것을 금지해 달라"고 생각하는 것은 아니라는 것이다. 많은 사람들이 원하는 것은 제로나 100이 아니라, 약간 단맛을 줄인 상품을 선택할 수 있는 시장이다.

세금에 의해 기업이 저당 상품을 늘리고, 가격도 적절해진다면, 제도는 받아들여지기 쉽다. 반대로, 상품이 변하지 않고 가격만 오르면 반발은 강해진다.

설탕세의 효과는 "소비자의 인내"만으로 측정할 수 없다

미국의 5개 도시를 대상으로 한 연구에서는, 설탕이 들어간 음료에 대한 물품세 도입 후, 대상 상품의 소매 가격이 상승하고, 구매량이 약 3분의 1 감소했다고 보고되고 있다.

그러나 구매량이 줄었다고 해서 비만이나 당뇨병이 즉시 감소하는 것은 아니다. 건강 상태는 식사 전체, 운동, 수면, 소득, 노동 환경, 교육, 의료 접근 등 다양한 요인에 의해 결정되기 때문이다.

설탕세를 만병통치약으로 다루면 기대에 미치지 못할 것이다.

오히려 주목해야 할 것은 기업이 세율이 낮은 상품을 개발하는지, 소비자가 물이나 무가당 음료를 선택하기 쉬워지는지, 어린이 대상 광고가 줄어드는지, 세수가 예방 의료에 사용되는지 등의 변화이다.

설탕세는 단독으로 질병을 줄이는 정책이 아니다. 건강한 선택을 하기 쉬운 환경을 만들기 위한 하나의 수단으로 위치 지어야 한다.

일본은 달콤한 음료에 특별한 세금을 부과하지 않는다

현재 일본에서는 설탕이 들어간 음료를 건강상의 이유로 특별히 과세하는 전국 제도는 도입되지 않았다.

테이크아웃의 청량음료, 과자, 케이크 등에는 원칙적으로 경감세율 8%가 적용된다. 당분의 많음에 따라 소비세율이 변하는 것은 아니다. 무가당 차도 설탕이 들어간 음료도 세제상 기본적으로 같은 "음식료품"이다.

2025년에는 일본 정부가 유엔의 비감염성 질환 대책을 둘러싼 정치 선언에 설탕이 들어간 음료에 대한 과세를 포함하는 것에 반대했다는 이유로, 국내의 의료 정책 단체로부터 재고를 요구하는 제언이 나왔다. 일본 정부는 지금까지 특정 식품에 대한 과세에는 신중한 자세를 취하고 있는 것으로 보인다.

배경에는 일본의 식문화나 건강 문제가 서구와 동일하지 않다는 사정도 있다.

일본에서는 비만뿐만 아니라, 젊은 여성을 중심으로 한 "마름"이나 과도한 식사 제한도 과제가 되고 있다. 후생노동성의 2023년 조사에서는 BMI 25 이상인 비만자의 비율이 남성 31.5%, 여성 21.1%였지만, 모든 국민에게 일률적인 체중 감량을 촉구하는 것이 적절하다고는 할 수 없다.

"설탕을 먹은 사람이 나쁘다", "뚱뚱한 사람에 대한 벌금이다"라는 인상을 주는 제도는 건강 격차나 체형에 대한 편견을 강화할 위험이 있다.

한편, 일본에서도 달콤한 캔 커피, 유산균 음료, 스포츠 음료, 에너지 드링크, 가당 홍차 등은 친숙하다. 건강해 보이는 패키지나 "비타민 함유", "피로 시에"라는 표현에 의해 당분량이 의식되기 어려운 상품도 있다.

특히 스포츠 음료는 운동 시나 대량으로 땀을 흘렸을 때에는 유용하지만, 일상의 수분 보충으로 대량으로 마시면 당분의 과도한 섭취로 이어질 수 있다.

일본에 무관한 문제라고 할 수 없다.