EU의 농약 개혁에 과학자들이 경고 - "간소화"가 식품 안전을 지킬 수 있을까, 일본에서 생각하다

유럽연합, EU에서 진행 중인 농약 규제의 재검토에 대해 연구자들이 강력한 경고를 보내고 있다. 발단은 유럽위원회가 식품 및 사료 안전 분야의 규정을 간소화하고, 행정 절차나 사업자 부담을 줄이기 위해 내놓은 "Food and Feed Safety Simplification Package"이다. 농업 생산자나 규제 당국의 부담을 줄이고, 보다 효율적인 제도로 만들겠다는 설명만 들으면, 합리적인 개혁으로 보일 수도 있다.

그러나 독일 프라이부르크 대학의 디미트리 빈터만텔 씨와 스웨덴 예테보리 대학의 율리아 오스터만 씨를 중심으로 한 유럽 27개 연구기관의 과학자 그룹은, 이 개혁안이 농약 승인 제도의 중요한 안전망을 약화시킬 가능성이 있다고 지적했다. 그들의 견해는 과학 저널 "Science"의 Policy Forum란에도 게재되어 있다.

문제의 중심에 있는 것은, 농약의 "유효 성분"을 얼마나 자주 재검토할 것인가 하는 점이다. 농약 그 자체는 제품으로 판매되지만, 그 효과나 독성, 안전성의 근간에 있는 것은 유효 성분이다. EU에서는 지금까지 유효 성분에 대해 일정 기간마다 재평가를 실시하고, 그 시점의 최신 과학적 지식에 비추어 건강이나 환경에 대한 위험을 확인하는 시스템이 있었다. 연구자들은 이번 개혁안이 이 정기적인 재평가를 크게 약화시키고, 많은 유효 성분을 기한 없는 승인에 가깝게 만드는 것이라고 비판하고 있다.

물론, 유럽위원회에도 변명은 있다. 농약이나 생물 방제 제품의 심사는 시간이 걸리고, 회원국의 당국이나 유럽 식품 안전 기관의 업무도 늘어나고 있다. 특히, 생물 방제와 같은 비교적 지속 가능성이 높다고 여겨지는 제품을 빨리 시장에 내놓기 위해서는, 심사 자원을 보다 중점적으로 사용할 필요가 있다. 유럽위원회는 불필요한 행정 비용을 줄이면서, 사람이나 동물의 건강, 환경 보호의 높은 수준은 유지한다고 설명하고 있다.

그러나 과학자들의 우려는 단순한 절차론이 아니다. 농약의 위험 평가는 한 번 하면 끝나는 성질의 것이 아니기 때문이다. 어떤 성분이 승인된 시점에서는 파악되지 않았던 독성, 생태계에 대한 영향, 여러 화학 물질이 결합했을 때의 작용, 혹은 꿀벌이나 야생 벌 등 꽃가루 매개자에 대한 영향이 후년에 밝혀지는 것은 드문 일이 아니다. 그렇기 때문에 정기적인 재평가에는 의미가 있다.

연구자들은 정기 재평가가 없어지면, 위험을 나타내는 새로운 연구가 나와도, 제도적으로 그것을 자동적으로 재검토로 연결하는 힘이 약해진다고 보고 있다. 게다가 승인 후의 체계적인 감시나, 위험을 감지했을 때 자동적으로 재심사에 들어가는 시스템이 충분하지 않으면, 입증 책임이 사실상 기업에서 행정 측으로 옮겨질 우려가 있다. 즉, 농약 제조사가 "안전하다는 것을 다시 증명하는" 것이 아니라, 당국이나 외부 연구자가 "위험할지도 모른다는 것을 찾아내고 증명하는" 구조에 가까워질 수 있다는 우려이다.

이 점은 일본의 독자에게도 이해하기 쉽다. 식품 안전이나 환경 규제에서는, 자주 "예방 원칙"이 언급된다. 과학적으로 완전히 증명되지 않은 단계에서도, 중대한 피해가 발생할 수 있다면 미리 위험을 억제하는, 라는 생각이다. 농약처럼, 농지, 물, 식품, 곤충, 토양 미생물, 사람의 건강이 연쇄하는 분야에서는 이 생각이 특히 중요해진다.

이번 EU안에 대한 비판은 농약을 전면적으로 부정하는 것은 아니다. 농약은 병해충으로부터 작물을 보호하고, 수확량을 안정시키기 위해 사용되어 왔다. 농가에게는 사용할 수 있는 방제 수단이 갑자기 줄어드는 것은, 수입이나 식량 공급의 불안정화로 이어진다. 온난화로 인해 병해충의 발생 지역이나 발생 시기가 변하는 가운데, 방제의 선택지를 확보할 필요도 있다.

그렇기 때문에 쟁점은 "농약을 사용할 것인가, 사용하지 않을 것인가"가 아니다. "계속 사용한다면, 어떻게 위험을 계속 재검토할 것인가"이다.

"재평가"는 왜 필요한가

과학자 그룹은 현재의 EU 제도에서 행해져 온 정기적인 재평가가 실제로 안전 확보의 기능을 해왔다고 주장하고 있다. 프라이부르크 대학의 발표에 따르면, 2011년 이후 건강이나 환경에 대한 우려를 이유로 재승인되지 않은 유효 성분이 여러 개 있다. 이는 제도가 단순한 형식이 아니라, 후에 얻어진 과학적 지식을 반영하는 필터로서 기능하고 있었음을 보여준다.

농약의 영향은 실험실에서의 단일 시험만으로는 보기 어렵다. 밭에서는 기온, 습도, 토양, 물, 다른 농약, 비료, 작물의 종류, 살포 방법, 곤충의 행동이 복잡하게 얽혀 있다. 승인 시의 데이터에서는 안전하다고 여겨진 성분도, 장기적·광역적으로 사용됨으로써, 예상치 못한 영향이 드러날 가능성이 있다.

특히 주목되는 것은 꽃가루 매개자에 대한 영향이다. 꿀벌이나 야생 벌, 나비 등은 과수나 채소, 종자 생산에 없어서는 안 될 존재이다. 농업은 곤충을 적으로 취급하는 장면이 있는 한편, 곤충의 활동에 강하게 의존하고도 있다. 이 모순이야말로 농약 정책의 어려움이다.

과학자들은 농약 승인 후에 사용 데이터와 환경 모니터링을 연결하여, 꽃가루 매개자 등에 대한 영향을 지속적으로 파악해야 한다고 제안하고 있다. 농가는 이미 농약 사용에 관한 일정한 데이터를 기록하고 있는 경우가 있으며, 그것을 기존의 모니터링 제도와 연동시키면, 위험이 높은 성분이나 사용 조건을 더 빨리 찾을 수 있는 가능성이 있다. 규제를 완화하는 것이 아니라, 데이터를 사용하여 효율화한다는 생각이다.

SNS에서는 "영원한 승인"에 대한 반발이 두드러진다

SNS 상에서는 환경 단체나 시민 운동 계정을 중심으로, 이번 EU안에 대한 비판이 확산되고 있다. 특히 두드러지는 것은 "forever approvals", 즉 농약이 사실상 영구 승인되는 것이 아닌가 하는 표현이다. 실제로는 유럽위원회 안에도 예외나 대상을 좁힌 재평가의 시스템은 남아 있지만, 반대파는 정기적인 전면 재평가가 없어지는 것 자체를 큰 후퇴로 보고 있다.

Pesticide Action Network Europe는 오므니버스 제안이 농약 규제를 약화시키는 것이라고 비판하며, 건강이나 환경 보호가 후퇴할 가능성을 호소하고 있다. Friends of the Earth Europe도 단기적인 경제 이익이나 기업 부담의 경감을 우선시하고, 공공의 이익이나 생물 다양성을 희생하는 개혁이라고 반발하고 있다. WeMove Europe의 서명 캠페인에서는 "독성이 있는 농약이 안전성을 재증명하지 않은 채 승인될 수 있다"는 강한 표현이 사용되어, 시민의 불안을 호소하고 있다.

Bluesky나 Instagram 등에서도 농약 기업에 대한 "선물"이라고 비판하는 게시물이나, "꿀벌과 농가를 지켜라"는 호소가 보인다. SNS의 반응은 환경 단체나 활동가의 목소리가 가시화되기 쉬워, 사회 전체의 의견을 그대로 대표하고 있지는 않다. 그럼에도 불구하고, 유럽에서 이 문제가 단순한 전문가의 제도론에 그치지 않고, 식품 안전, 기업 로비, 생물 다양성, 민주적인 규제 절차에 대한 신뢰와 결부되어 받아들여지고 있는 것은 확실하다.

한편, 농업 현장이나 행정 측에는 또 다른 불만도 있다. 심사가 너무 늦다, 대체 제품이 시장에 나오지 않는다, 지역별 병해충에 대응하기 어렵다는 목소리다. 규제의 지연이 결과적으로 오래된 화학 농약에 대한 의존을 길게 한다는 지적도 있다. 따라서 SNS 상에서 보이는 "규제 완화 반대"의 목소리만으로는 문제의 전체상을 파악할 수 없다. 중요한 것은, 속도와 안전성을 대립시키는 것이 아니라, 투명성이 있는 데이터 공개와 독립적인 과학 평가에 의해, 양립할 수 있는 제도 설계이다.

일본에게 남의 일이 아닌 이유

이 EU의 논의는 일본에서 보면 먼 제도 변경처럼 보일 수 있다. 그러나 일본의 식탁은 국제적인 농산물 유통과 깊이 연결되어 있다. 농약 규제는 국내 농업뿐만 아니라, 수입 식품의 잔류 기준, 수출입 협상, 식품 기업의 조달 기준, 소비자의 안심감에도 영향을 미친다.

일본에서는 2018년 시행된 개정 농약 취급법에 따라, 모든 농약에 대해 정기적으로 최신의 과학적 지식에 기초하여 안전성 등을 재평가하는 시스템이 도입되었다. 개정 후에 등록된 농약은 대체로 15년마다 재평가되며, 기존 농약에 대해서도 2021년도부터 우선도에 따라 순차적으로 재평가가 진행되고 있다. 평가에는 농림수산성뿐만 아니라, 식품안전위원회, 소비자청, 환경성 등이 관여하며, 식품 건강 영향, 잔류 기준, 생활 환경 동식물, 수질, 꿀벌에 대한 영향 등이 분담되고 있다.

이 일본의 제도에서 보면, EU에서 정기 재평가를 약화하는 방향의 논의가 일어나고 있는 것은 흥미롭다. 일본은 과거에 농약 등록 후의 재평가 제도가 충분하지 않다고 지적받아 온 측이었다. 그러나 최근에는 재평가의 시스템을 도입하고, 최신 지식을 반영하는 방향으로 방향을 전환하고 있다. 그런 가운데, EU가 "간소화"라는 이름으로 정기 검토를 약화한다면, 일본은 오히려 반대 방향의 교훈을 얻어야 할지도 모른다.

물론, 일본의 재평가 제도에도 과제는 있다. 평가에는 시간도 인원도 전문 지식도 필요하다. 대상 성분이 많으면, 심사의 정체는 피하기 어렵다. 농가에서 보면, 사용할 수 있는 농약의 선택지가 줄어드는 것에 대한 불안도 있다. 특히 고온 다습한 일본에서는 병해충이나 잡초의 압력이 높아, 농약에 의존할 수밖에 없는 장면도 많다. 중산간지나 소규모 농가에게는 대체 기술의 도입 비용은 작지 않다.

그러나 그럼에도 불구하고 재평가를 중단하는 선택지는 취하기 어렵다. 농약의 안전성은 소비자의 신뢰에 직결된다. 한 번 "오래된 평가로 계속 사용되고 있다"는 인상이 퍼지면, 농산물 전체에 대한 불신으로 이어질 수 있다. 농가를 지키기 위해서도, 소비자를 지키기 위해서도, 농약의 위험 평가는 지속적이고 투명해야 한다.

"과학적 지식"은 어느 시점의 것인가

이번 EU안에서 놓칠 수 없는 것은, 과학적 지식의 취급이다. 연구자들은 제품 승인 시에 참조되는 "최신의 과학적 지식"이, 장래에는 유효 성분의 최근 평가 시점의 지식에 사실상 고정될 수 있다고 우려하고 있다. 만약 유효 성분의 승인 기간이 무기한에 가까워지면, 그 "최근 평가"는 상당히 오래된 것이 될 가능성이 있다.

이는 규제에서의 시간의 문제이다. 과학은 진보한다. 독성학도, 생태학도, 분석 기술도 진보한다. 과거에는 검출할 수 없었던 미량의 잔류물이 검출할 수 있게 되고, 개체 수준에서는 보이지 않았던 영향이 군집이나 생태계 수준에서 보이게 된다. 데이터 과학이나 환경 DNA, 원격 모니터링 기술도 발전하고 있다. 규제 제도가 이러한 진보를 수용하지 못하면, 안전성의 판단은 과거에 남겨진다.

일본에서도 같은 문제는 일어날 수 있다. 재평가가 제도상 존재하고 있어도, 평가의 속도가 너무 느리거나, 데이터가 공개되지 않거나, 독립 연구자가 검증할 수 없으면, 제도에 대한 신뢰는 높아지지 않는다. 중요한 것은, 재평가의 유무만이 아니다. 평가의 근거가 되는 시험 데이터, 사용 실태, 환경 모니터링, 잔류 실태를 얼마나 투명화하고, 사회가 검증할 수 있는 형태로 만드는가이다.

농업의 경쟁력과 환경 보호는 정말로 대립하는가

EU의 개혁안은 규제 부담의 경감과 경쟁력 강화를 내세우고 있다. 이는 유럽만의 과제가 아니다. 일본 농업도 인력 부족, 자재 가격의 상승, 기후 변화, 수입 경쟁에 직면하고 있다. 현장의 부담을 줄이는 것은 중요하다.

그러나 규제의 간소화에는 두 가지 길이 있다. 하나는 심사나 감시 자체를 얇게 하는 길. 또 하나는 데이터 공유, 디지털화, 역할 분담, 평가 기준의 표준화에 의해, 안전성을 유지한 채로 낭비를 줄이는 길이다. 과학자 그룹이 요구하는 것은 후자에 가깝다. 신청자가 평가 담당국을 선택할 수 있는 시스템을 재검토하고, 전문성에 따라 EU가 평가를 할당하는 것, 규제 연구를 공개하는 것, 농약 사용 데이터와 환경 모니터링을 연결하는 것 등을 제안하고 있다.

일본에서도 스마트 농업이나 정밀 농업이 진행되면, 농약 사용량을 줄이면서 효과를 높일 여지가 있다. 병해충의 발생 예측, 드론이나 로봇에 의한 국소 살포, 천적 이용, 생물 농약, 저항성 품종, 토양 관리 등을 조합하는 종합적 병해충 관리의 중요성은 높아지고 있다. 농약을 "사용할 것인가 사용하지 않을 것인가"의 이원론이 아니라, "필요한 때에, 필요한 장소에, 최소한으로 사용한다"는 방향으로 제도와 기술을 맞추어야 한다.

소비자에게 필요한 것은 불안이 아니라, 가시화

농약을 둘러싼 논의는 종종 감정적이 되기 쉽다. 소비자는 "농약"이라는 말만 들어도 불안해지고, 농가는 "